We hebben minder participatie nodig, maar wel beter

Burgerparticipatie krijgt een steeds grotere rol in onze hedendaagse besluitvorming. Dit geldt zeker rondom ruimtelijke plannen en inpassing, maar ook rondom andere vraagstukken kunnen burgers zich laten informeren, meedenken of inspreken. Een grote groep Nederlanders ervaart weinig invloed op besluiten die hen raken. De oplossing daarvoor is volgens politici dat er beter geluisterd moet worden naar ‘de burger’. Meer participatie zou een remedie zijn voor het wantrouwen en de onvrede die onder een deel van de bevolking heerst. Kort gezegd heeft participatie de wind mee en het woord participatie heeft de laatste jaren dan ook een status verworven die vergelijkbaar is met woorden als leefbaarheid, duurzaamheid en democratie. Niemand is erop tegen en wanneer je het onderdeel maakt van een voorgestelde visie of aanpak, kun je rekenen op instemmende geluiden.

Toch is het blindelings optuigen van participatieprocessen niet zonder risico. Het is sterk aan te bevelen om pas op de plaats te maken en jezelf een aantal vragen te stellen alvorens de keuze te maken voor een vorm van participatie.

Risico’s van participatie
Participatie wordt omgeven door impliciete beloftes over het uiteindelijke resultaat. Initiatief-nemers hopen op draagvlak voor hun ideeën en deelnemers rekenen er op dat ze een zekere mate van invloed kunnen uitoefenen. In de praktijk wil het aan beide kanten nog weleens tegenvallen.

De invloed die burgers hebben valt vaak tegen omdat participatieprocessen zich moeten verhouden tot reguliere vormen van besluitvorming in de representatieve democratie. In die context worden bestuurders ertoe verleid om de invloed van participatie klein te houden en daarmee voldoende beslisruimte voor volksvertegenwoordigers en bestuurders te waarborgen. De teleurstelling bij deelnemers over het proces, en hun gebrek aan invloed op de uiteindelijke uitkomst, gaat vervolgens ten koste van het draagvlak. Dat participatie niet automatisch leidt tot draagvlak en de onvrede juist zichtbaarder maakt is vaak een teleurstelling bij initiatiefnemers.

Het is oppassen dat we van burgerparticipatie geen trend maken die snel weer uit de mode raakt omdat iedereen er teleurgesteld in raakt. De eerste symptomen daarvan lijken al pijnlijk zichtbaar te worden. Niet zelden heerst er (terecht en onterecht) scepsis over de intenties en legitimiteit van participatie. Initiatiefnemers wordt dan verweten dat ze aan ‘schijnparticipatie’ of ‘afvinkparticipatie’ doen.

Om die reden is het belangrijk dat initiatiefnemers er goed van doordrongen zijn dat participeren een wederkerig proces is. Er wordt niet enkel een dienst geleverd van
initiatiefnemer aan belanghebbenden, er wordt ook een beroep gedaan op het actieve burgerschap van de deelnemers. Participeren vraagt om tijd en inspanning van mensen. Als de tijd en inspanning die men investeert niet beloond wordt met een vorm van invloed op het eindresultaat, dan voelen deelnemers zich uiteindelijk bekocht. Gebeurt dat vaak dan leidt dat tot participatiemoeheid en uiteindelijk tot een uitholling van participatie als geheel.

Het doel bepaalt de middelen
Burgerparticipatie is een middel om besluitvorming te verbeteren. Maar niet het enige middel. Het is daarom van belang dat initiatiefnemers (overheden, bedrijven of maatschappelijke organisaties) zich een aantal vragen stellen:

1. Met welk doel wil je burgers betrekken? Wil je het vertrouwen in jouw organisatie vergroten? Wil je draagvlak voor je initiatief? Wil je gebruikmaken van de kennis van burgers? Of al het voorgaande? Ieder doel vraagt om een andere aanpak. Maar vooral ook om duidelijke en eerlijke communicatie daarover.
2. Hoeveel ruimte is er voor participatie? Als er geen keuzes zijn waar over geparticipeerd kan worden, of als daar onvoldoende juridische ruimte voor is, dan is het opstarten van een participatietraject niet passend. Dat leidt tot de hierboven genoemde schijnparticipatie. In dat geval is goede omgevingscommunicatie een beter idee.
3. Is er voldoende tijd en middelen om een kwalitatief goed proces in te richten? Denk aan planning, financiële middelen, ambtelijke capaciteit, goede procesbegeleiding, etc. Maar ook: kan je een representatieve populatie organiseren en een goede balans waarborgen tussen expertisekennis en lokale kennis?
4. Rondom wat voor vraagstuk of opgave overweeg je een participatieproces, en welke participatievorm past daarbij? Een beleidsontwikkeling, een gebiedsopgave, een concreet project in de openbare ruimte, een sociaal maatschappelijk vraagstuk, een vraagstuk met grote controverse over de feiten? Het antwoord maakt uit voor de populatie van de deelnemers en de manier waarop je hen betrekt. Denk aan: een avond met presentatie, een informatiemarkt, Joint Fact Finding een dialoogtafel, een online platform, een burgerberaad, etc.
5. Is het ‘fair’ om burgers het vraagstuk voor te leggen? Zeker wanneer de scope gering is en er wel lasten verdeeld moeten worden kan een participatieproces een ontwrichtende werking hebben in een gemeenschap. Groepen burgers kunnen tegenover elkaar komen staan omdat persoonlijke belangen op de tocht staan. Dit creëert verdeeldheid en onrust, en een unanieme beslissing lijkt uitgesloten. Het resultaat is dat de initiatiefnemer en/of bevoegd gezag alsnog de moeilijke keuze zelf moet maken.

Ten slotte, als je kiest voor burgerparticipatie, stel de doelstellingen ook vast met de belanghebbenden met wie je participeert. Geef duidelijk aan wat hun rol is en waar de ruimte ligt, maar maak ook helder waar voor jou als initiatiefnemer de grenzen liggen. Het is uiteindelijk aan belanghebbenden zelf om te kiezen of ze vervolgens meedoen of een andere arena kiezen om hun belangen te behartigen.

Minder participatie maar hogere kwaliteit
Verkeerde participatie leidt tot afbreuk aan de waarde die we toekennen aan participatie. Er schuilt een gevaar in als participatie een verplichting is of verwacht wordt maar de initiatiefnemer kiest er niet met overtuiging voor. Daarmee wordt het klein gehouden en wordt het door deelnemers (terecht) gezien als participeren voor de bühne. Vraag je, voor je begint aan burgerparticipatie, af of dit het geijkte middel is. Als dat niet zo is, doe het dan ook niet. Kies je wél voor participatie, doe het dan goed. Het opzetten van een goed participatietraject is niet gemakkelijk. Zorg dus ook dat je een goed plan maakt en voldoende kennis in huis hebt over omgevingsmanagement en participatie. Alleen dan kan je ook je doelen bereiken met participatie die je hebt gesteld. Als we dit allemaal doen resulteert dat in minder participatie, maar van hogere kwaliteit.


Auteurs: Mart Scheepers & Robin Schram